Svoboda informací je pojem, který v České republice až do loňského roku používalo jen pár lidí. Jejich počet řádově vzrostl s přípravou a zejména projednáváním návrhu Oldřicha Kužílka na vydání zákona o svobodě informací a o změně a doplnění zákona České národní rady č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákona České národní rady č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (tisk 337).

Svoboda informací je pojem vyjadřující jistou kvalitu v přístupu k informacím (1) pocházejícím z veřejné správy. Je tedy zřejmé, že nejde o pojem, který by byl každému jasný bez předchozího výkladu. Vláda České republiky, jejíž mandát je vymezen předčasnými červnovými volbami v roce 1998, považovala za potřebné návrh podpořit, navzdory vadám návrhu. To je výrazem, že tématu přikládá zvláštní význam. V Poslanecké sněmovně nehlasoval v třetím čtení nikdo proti přijetí zákona (s několika pozměňovacími návrhy). I to svědčí o tom, že "svoboda informací" se stala na v prvním pololetí roku 1998 čistým politikem. Odborná veřejnost "informační" není zvyklá, že by se témata, jež ona pokládá za významná, jevila stejně politikům. Proč tomu je tak v tomto případě?

Pro lidi obecně a bez výjimky jsou významné dvě skutečnosti:
1. V důsledku dále se prohlubující dělby práce ve společnosti a pokračujícího nárůstu kulturní produkce lidstva (2) narůstá potřeba informačních vazeb lidí. Současně se - a to i s příchodem pokročilých technologií - snižuje počet přímých věcných vazeb, jejichž prostřednictvím každý člověk vstupuje do vztahů ke svému okolí.
2. Demokracie ve srovnání s autokracií a centrálně řízenými systémy podstatně náročnější na komunikaci. Komunikace a zejména informační vazby jako její vrstva rostou s nárůstem instancí participujících na řízení i s nárůstem počtu subjektů aktivně zasahujících do rozhodování nebo jeho přípravy. Jinými slovy: absolutní objem informací a informačních systémů i jejich váha v našem běžném životě narůstají.

Svoboda jako atribut informace

Sám fakt, že svoboda je vnímána jako atribut informace a dokonce v systému veřejné moci, je projevem toho, že existuje vztah mezi mocí a informací (informacemi). Pochopení konceptu svobody informací napomůže jakákoli, byť sebestručnější analýza vztahu moci a informací. V historickém vývoji naší, tzv. západní civilizace lze snadno sledovat např. přímý vztah gramotnosti a způsobů omezování (nebo rozšiřování) přístupu k informacím, resp. k jedinému nebo nejlepšímu fondu poznání. Čím omezenější je přístup ke gramotnosti, tím méně formálních omezení se klade na přístup k informacím a naopak, čím širší okruh lidí je schopno zaznamenané informace efektivně používat, tím více se uplatňuje kontrola šíření informací jako náhrada za kontrolu přístupu ke vzdělání, gramotnosti a dostupnosti informací. Tato kontrola se realizuje dvěma způsoby. Jednak do veřejného (formálního) komunikačního systému vstupují (někým) vybrané informace, jednak je přístup ke strategickým informacím přísně omezen a postupně se stále více váže na rozsáhlé automatizované komunikační a informační systémy a soustřeďuje se v rukou úzkého okruhu lidí. V autoritativních společenských systémech se tak děje na základě arbitrárně stanovených formálních kritérií, v demokratické společnosti je narušujícím principem přístup k automatizovaným systémům, který je nákladný. Disponovanost některých obstarat si takový přístup vede k rozlišování informačně majetných a nemajetných (information haves/have nots); někteří autoři (McHale) ještě vyčleňují zvláštní skupinu "datacrafts", což jsou jedinci schopní interpretovat informace z informačních systémů a na jejich základě připravovat rozhodnutí.

Popsané skutečnosti osvětlují, proč kořeny hnutí za svobodu informací jsou v nejvyspělejších demokraciích našeho světa. Na druhé straně signalizují také umocněné nebezpečí a problémy v souvislosti s vývojem moderních informačních technologií.

Svoboda informací jako jiná dimenze informace

Svobodu informací je užitečné vnímat někdy také jako jiný rozměr informace. Za těchto okolností je pak informace postulována jako čtvrtý pilíř současné parlamentní demokracie. Svoboda informací se přiřazuje k principům oddělení moci zákonodárné, výkonné a soudní. Pojem svobody informací implicitně zahrnuje princip existence více center moci a do značné míry spočívá na zásadě veřejné odpovědnosti (accountability). Princip veřejné odpovědnosti, bez níž nelze beze zbytku svobodu informací pochopit, je vymezován pěti zásadami: 1. fungování státní správy musí být pro veřejnost transparentní, 2. struktura veřejné správy musí umožňovat pravidelnou vzájemnou komunikaci, 3. existuje formalizovaný proces oznamování a připomínkování a 4. mechanismus rozšiřování informací, zahrnující povinnost zveřejňovat určité informace (např. včetně oficiálního publikování) a 5. vláda musí být přístupna těm, kterým vládne. Z teoretických i praktických důvodů se naplňování veřejné odpovědnosti nevyhnutelně opírá o dokumenty. Pojem dokumentu se díky informačním technologiím rozšířil a v podstatě lze klást rovnítko mezi dokumenty veřejné správy a informace veřejné správy.

Použijeme-li pojem informace k popisu veřejné správy v kterémkoli státě, pak je třeba vyjít z ústavy a dalších platných zákonů. Ty stanoví, jak se s informacemi, jimiž veřejná správa disponuje, nakládá. Počet relevantních zákonů se liší podle "místních zvyklostí", tj.právního řádu a historické tradice. Pouze zákony stanoví, zda a do jaké míry je veřejná správa otevřená nebo diskrétní (uzavřená). "Otevřenost" (publicita) zahrnuje poskytování informací, nebo - z jiného úhlu pohledu na totéž - přístup k informacím vlastněných veřejnou správou. Jestliže je veřejná správa otevřená, pak je v právních předpisech důraz kladem na dostupnost informací s nezbytným ohledem na ochranu lidských práv a svobod. Princip publicity veřejné správy je obvykle v nějaké míře zakotven v Ústavě, vyžaduje však vydání prováděcích zákonů. Významným rysem veřejné správy je proto přístup k dokumentům, s nimiž správní orgány disponují, a k informacím v nich obsaženým.

Ať tak či onak, v současné demokratické společnosti se informacím začíná věnovat značná pozornost. Zájem o informace (dokumenty) z veřejné správy je věcí přirozenou a veřejná správa v jednotlivých zemích na ni reaguje podle toho, zda je otevřená nebo diskrétní. Ta v České republice je stále ještě diskrétní.

Formy přístupu k informacím

Přístup k informacím pro jiný subjekt než jeho původní držitel zahrnuje jednak poskytování informací a/nebo dokumentů jednotlivcům, jednak zveřejňování informací. Poskytováním informací se přitom rozumí umožnění přístupu k informacím, jež se týkají přímo dotazujícího se subjektu, většinou fyzické osoby. Za zveřejňování je dnes možné považovat zpřístupnění nebo poskytnutí informace předem neurčenému a neomezenému okruhu osob, nepodmiňované prokazováním nebo udáváním či zjišťování totožnosti příjemce informací. Zveřejňování zahrnuje tradičně úřední publikování a zveřejňování materiálů k diskusi či pro informovanost. Za téměř normalizované lze označit "barevné knihy" vydávané vládami států i mezinárodními organizacemi sdružujícími státy. Informační technologie podstatně rozšířily možnosti zveřejnění; není podstatné, rozšíří-li se obsah pojmu "zveřejnění", nebo bude-li pro tyto formy raženo označení jiné. Označení nezmění nic na tom, že pokud se jedná o přístup k informací, je ekvivalentem otištění plného znění dokumentu v neperiodické publikaci vydané jménem povinného subjektu, jímž je orgán veřejné správy [a dostupné v neomezené distribuci] nebo v úředním věstníku trvalé vystavení úplného znění informace na veřejně přístupném místě, např. v sídle a úřadovnách povinného subjektu a umožnění každému získat kopie dokumentů, ale také "vystavení", tj. zpřístupnění. úplného znění informací např. na informačních tabulích nebo hlasově nebo dotykově ovládaných zařízeních, umístěných ve veřejně přístupných prostorách či trvalé umožnění přístupu k úplnému znění informace prostřednictvím veřejné telekomunikační služby v reálném čase spojené opět s možností získat kopii informace.

Zákony o svobodě informací a mezinárodní doporučení

Úsilí o uskutečnění nebo naplňování svobody informací prokazují v prvé řadě zákonné úpravy a existence a fungování orgánů neustále kontrolující výkonnou moc. Kabinetní ukázkou jsou specializovaní právníci soudící se s vládami (v USA), organizace pomáhající občanům (v USA) i datoví inspektoři (v řadě zemí, včetně všech členských zemí Evropské unie).

Zákony upravující naplnění práva veřejnosti na informace a povinnosti státu tyto informace poskytovat, často nazývané zákony o svobodě informací, se postupně stávají součástí legislativy všech vyspělých zemí: ve Švédsku je právo zakotveno od 18. století, v USA byl přijat první zákon s názvem o svobodě informací (Freedom of Information Act) v r. 1966. Francie má takový zákon z r. 1978, Kanada, Austrálie a Nový Zéland od r. 1982, Itálie od r.1990, Nizozemsko od r. 1991.

Česká republika je vázána dvěma mezinárodními dokumenty: mezinárodním paktem o občanských a politických právech (vyhlášen pod č.120/1976 Sb.) a Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.). Ústava zakotvuje v čl. 17. Listiny základních práv a svobod princip publicity veřejné správy. K jeho provedení je určen zákon zakon.htm, který Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR schválila dne 21. května 1998. Ten zajišťuje právo veřejnosti na informace a upravuje povinnost státních orgánů a orgánů územní samosprávy poskytovat informace o své činnosti tím, že stanoví způsob a podmínky, za kterých umožňuje vyhledávat a získávat informace, které mají tyto orgány k dispozici. Povinné subjekty budou zveřejňovat základní a standardní informace o své činnosti tak, aby byly všeobecně přístupné. Budou k tomu využívat jak tradičních prostředků zveřejňování informací, tak zpřístupňování informací v elektronických sítích. Ostatní informace, s výjimkou informací, jejichž poskytování je omezeno nebo vyloučeno, vydá povinný subjekt na požádání. Neposkytne informace považované za utajené, nebo informace, které by porušily ochranu osobnosti nebo obchodního tajemství. Omezit právo na informace lze i v dalších vyjmenovaných případech. Zákon stanoví náležitosti postupu při podávání žádosti o informace a způsob jejího vyřízení, stanoví odvolání a další opravné prostředky a vymezuje lhůty pro vyřízení žádostí a odvolání. Za poskytnutí informací se budou vybírat poplatky.

Český zákon se v mnohém přímo inspiruje mezinárodními dokumenty, zejména Doporučením Výboru ministrů Rady Evropy č.R(81) 19 z 25. 11. 1981 o přístupu k informacím veřejných orgánů, které obsahuje v příloze principy: každá osoba má právo obdržet informace uchovávané státními orgány, informace nemají být odmítnuty, i když žadatel nemůže prokázat oprávněný zájem, přístup k informacím má být uplatňován na principiu rovnosti, informace mají být poskytnuty v přiměřené lhůtě, příslušný orgán musí sdělit důvody odmítnutí žádosti o informace, zamítnutí žádosti musí být přezkoumatelné a konečně princip, že přístup k informacím se nevztahuje na zákonodárné a soudní orgány.

V komunitárním právu ani v dokumentech orgánů Rady Evropy nejsou právo vyhledávat a získávat informace. ani povinnost orgánů veřejné správy poskytovat informace o své činnosti výslovně komplexně upraveny. Existuje soubor rezolucí, doporučení a rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva, v nichž je právo na přístup k oficiálním informacím přímo nebo nepřímo spojováno s právem na svobodu projevu a informací ve smyslu čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod z r. 1950 (č. 209/1992 Sb.). Explicitně jsou tyto problémy řešeny např. v Rezoluci a Doporučení Poradního shromáždění Rady Evropy č. 428 (1970) z 23. 1. 1970 o masmédiích a lidských právech. 29. 4. 1982 přijal Výbor ministrů Rady Evropy deklaraci o svobodě projevu a informací, která mj. předpokládá otevřenou informační politiku ve veřejném sektoru. Rada Evropy dále podrobně upravila přístup k informacím o své vlastní činnosti. Evropská unie upravila přístup k dokumentům Evropské unie zvláštním kodexem z 16. 12. 1993, jenž navázal na Deklaraci o přístupu k informacím, která je přílohou Závěrečného aktu ke Smlouvě o Evropské unii. Režim poskytnutí informací je v něm podrobně specifikován, včetně vymezení okruhu informací, jež nebudou poskytnuty: veřejnost má mít co nejširší přístup k dokumentům Komise a Rady, žádost o poskytnutí informací má být podána písemně a má co nejpřesněji identifikovat požadovaný dokument, po dohodě se žadatelem mají být řešeny opakované žádosti a žádosti týkající se mimořádně obsáhlých dokumentů, poplatek za poskytnutí kopie dokumentu musí být přiměřený, o žádosti musí být rozhodnuto do 1 měsíce a instituce mohou odmítnout poskytnout, tj. sdělit informace týkající se veřejné bezpečnosti, mezinárodních vztahů, stability měny, soudních rozhodnutí, ochrany soukromí, obchodního a průmyslového vlastnictví, finančních zájmů Unie apod.

Poznámka na okraj a místo závěru

Právní aspekty přístupu k informacím jsou mimořádně významné, současně však jsou jen jednou z určujících podmínek (bariér), a to i ve vztahu k dokumentům veřejné správy. Stejně silně působí majetková pozice subjektu. Ti, kdo disponují výkonnými prostředky informačních technologií, mají mnohem širší přístup k informacím; ti, kdo jimi nedisponují, se ocitají v izolaci. Platí to o jednotlivcích, celých státech a regionech Země. Jedním z úkolů vlád a zákonodárců je vstupovat do tohoto systému tak, aby zajistili fungování státu i ochranu práv jednotlivce.

---

1. Informací se rozumí "to, co lidé sdělují jiným lidem" (SMETÁČEK, V. Lidé a informace. Praha : Albatros, 1981, s. 10), tedy jakýkoliv energetický či hmotný projev, který může mít smysl buď proto toho, kdo sděluje, nebo pro toho, kdo sdělované přijímá. (MATES, P., MATOUŠOVÁ, M. Evidence, informace, systémy. Praha : Codex Bohemia, 1997, s. 27).
Zpět do textu

2. Zde vše vytvořené lidskou činností.
Zpět do textu