Stručný úvod do problematiky

Téma znovuvyužití informací produkovaných veřejným sektorem (dále PSI – Public Sector Information) je již delší dobu v centru pozornosti Evropské unie vzhledem k jejich značnému, ale prozatím v evropském prostoru málo využívanému ekonomického potenciálu. Podle studie MEPSIR [5] (Measuring European Public Sector Information Resources) z roku 2006 činí hodnota informací veřejného sektoru v EU zhruba 10 – 48 miliard EUR, což znamená velkou příležitost pro vytváření atraktivních informačních produktů s vysokou přidanou hodnotou, ovšem za předpokladu volné dostupnosti takových informací a existence jasných pravidel jejich distribuce. Největší potenciál mají především informace hospodářské, právní, geografické, meteorologické, dopravní a další, přitom je samozřejmostí respektování osobních a jiných citlivých údajů.

Pro posílení komerčního trhu s odvozenými produkty založenými na informacích veřejného sektoru byla v roce 2003 vydána Evropská směrnice č. 2003/98/EC o opakovaném využití informací veřejného sektoru [6], která byla různými způsoby implementována do národních legislativních systémů. V České republice se tak stalo novelizací Zákona o svobodném přístupu k informacím, ovšem úroveň implementace není podle posledních analýz optimální – nutno poznamenat, že podobná či dokonce horší situace je i v jiných členských státech EU (např. na Slovensku). Spíše než nedostatkem politické vůle je současný stav způsobený prostým nepochopením smyslu směrnice – téma opakovaného využití PSI pro rozličné účely v rámci informační společnosti bývá velice často zaměňováno právě s tématem svobodného přístupu k informacím, což jsou dvě rozdílné věci (naopak např. v Estonsku smysl směrnice pochopili správně a byl zde vytvořen speciální zákon Public Information Act [7]). Problematika znovuvyužití informací veřejného sektoru dnes spadá do kompetence Ministerstva vnitra, které převzalo tuto agendu od Ministerstva informatiky.

Orgány české veřejné správy jsou v přístupu k řešení problematiky PSI ovšem poněkud bezradné, v současné době k tomuto stavu přispívá také absence jednoznačně odpovědné instituce – dnes je již možné konstatovat, že Ministerstvo vnitra po převzetí agendy odsunulo nejen téma PSI, ale i obecnou problematiku rozvoje informační společnosti na vedlejší kolej, i vzhledem k nedostatku odborníků na půdě ministerstva. Téma poskytování informací se rovněž objevuje i v dalších právních normách, zejména v zákoně o právu na informace o životním prostředí, v zákoně o státní statistické službě, v katastrálním zákoně aj., což je často příčinou rozdílného přístupu veřejných institucí k poskytování jimi vyprodukovaných informací. Jistou bariérou je také tradice a kultura veřejného sektoru: získávání informací veřejného sektoru pro účely dalšího zpracování je tradičně považováno veřejnými institucemi spíše za „zneužívání“ práva na informace ke komerčním účelům.

Jak jsme již poznamenali, implementace směrnice proběhla v členských státech EU na různých úrovních kvality, problematické je také často samotné naplňování příslušných právních norem. Z tohoto důvodu vznikl projekt ePSIplus [8], financovaný Evropskou komisí, která si v tomto směru v rámci tzv. Lisabonské strategie [9] bere příklad z USA, kde díky volné a transparentní dostupnosti informací produkovaných veřejným sektorem existuje rozvinutý trh odvozených informačních služeb a produktů s vysokou přidanou hodnotou. Posláním platformy ePSIplus je monitoring a analýza skutečného naplňování smyslu směrnice v praxi jednotlivých členských států EU a návrh takových postupů pro znovuvyužítí PSI, které by pomohly EU se v tomto směru alespoň trochu přiblížit rozvinutému trhu ve Spojených státech amerických. Rozsáhlá síť téměř 3 000 expertů reprezentující jak poskytovatele, tak zpracovatele informací veřejného sektoru ze všech evropských států přináší informace o aktuálním stavu, jeho změnách, náměty na řešení, příklady dobré i špatné praxe apod.

Nedostatek obecné podpory a propagace problematiky PSI ze strany odpovědného státního orgánu je v ČR naštěstí částečně řešeno nevládní neformální iniciativou Czech PSI Watch [10], jejímiž členy jsou organizace reprezentující soukromý, neziskový i veřejný sektor. Díky této iniciativě Česká republika přeci jen vylepšila svůj obraz u Evropské komise a je zároveň dobrým příkladem iniciativy, která vznikla na základě přístupu „zdola“ (bottom-up). Jedním z hlavních cílů iniciativy je především vyvolání diskuse o ekonomickém potenciálu informací veřejného sektoru a propojení subjektů zainteresovaných skupin za účelem rozvoje trhu s odvozenými informačními produkty s vysokou přidanou hodnotou.

Národní konference ČR projektu ePSIplus

V rámci projektu jsou mimo tematických konferencí v jednotlivých členských státech EU organizovány také národní konference, jejichž základním motivem je opět především vyvolání diskuse mezi přítomnými národními zástupci veřejnoprávního, komerčního i neziskového sektoru. V ČR národní konference proběhla dne 23. 1. 2008, organizována byla neziskovou agenturou EPMA [11], která jako národní koordinátor projektu ePSIplus značnou mírou supluje nedostatečné aktivity Ministerstva vnitra. Ovšem nutno podotknout, že ministerstvo ochotně poskytlo konferenční prostory, což může (ale nemusí) být předzvěstí změny přezíravého přístupu ministerstva k problematice PSI.

Konference se zúčastnili zástupci všech zainteresovaných skupin (veřejný, privátní a neziskový sektor) z České republiky, společně s vedoucím úseku pro informace veřejného sektoru a digitální knihovny v Evropské komisi Javierem Hernandezem-Rosem. Součástí konference bylo také založení mezinárodní PSI Alliance [12], která reprezentuje komunitu zpracovatelů informací veřejného sektoru v Evropské unii. Konference byla zaměřena na přímou diskusi zástupců veřejného a privátního sektoru o současném stavu evropského a českého trhu s informačním obsahem využívajícího informace veřejného sektoru, stavu legislativního prostředí, standardech a kvalitě dat, výši licenčních poplatků atd.

Konferenci uvedla ředitelka pořádající agentury EPMA Irina Zálišová [13]. Poté vystoupil analytik projektu ePSIplus Chris Corbin [14], který projekt představil a vysvětlil, že snaha o usnadnění opakovaného využití informací veřejného sektoru není jen záležitostí EU, ale jedná se o celosvětový trend – v těchto informacích se totiž skrývá ohromný ekonomický potenciál a základním problémem zůstává často přetrvávající neochota veřejných institucí tyto informace poskytovat na základě jasných a transparentních pravidel. Corbin dále předvedl systém hodnocení míry úspěšnosti opakovaného využívání PSI v jednotlivých členských státech EU, který slouží jako podklad pro Evropskou komisi. ČR získala pouhé 3 body z 20, a to pouze v jediné kategorii, v dalších čtyřech hodnotících kategoriích nebodovala vůbec. Nicméně podobného skóre dosáhly mnohé další země, z čehož je patrné, že rozvoj této problematiky v EU je stále na samém počátku. Podle Crise Corbina chybí v České republice státní instituce, která by znovuvyužití vedla a podporovala. Sám Corbin je občanem Spojeného království, které je v čele žebříčku úspěšnosti znovuvyužívání PSI v EU, za čímž jistě stojí úzká kulturně-historická vazba Spojeného království na tradiční baštu masivního ekonomického využívání PSI – Spojené státy americké, ale také existence zvláštního úřadu specializovaného na tuto problematiku (Office of Public Sector Information [15]).

Dalším významným zahraničním hostem konference byl Javier Hernandez-Ros [16], zástupce Evropské komise, který zmínil některé problémy, s kterými se potýká celá EU. V minulosti instituce veřejné správy mnohdy nevěděly, zda mohou informace vůbec poskytovat, popř. za jakých podmínek. Dalším problémem je často prostá neochota úředníků informace poskytovat, doprovázená častými výmluvami na nedostatek času, což je mnohdy vcelku logický argument vzhledem k tomu, že málokterá instituce veřejné správy disponuje samostatným informačním oddělením (v ČR je světlou výjimkou např. Český statistický úřad, jehož informační odbor má hned několik specializovaných oddělení). Podle Hernandeze-Rose se také často stává, že úředníci veřejné správy sami v tomto oboru podnikají a tak přirozeně berou poskytování informací privátní sféře jako nežádoucí podporu své vlastní konkurence. Dalším problémem jsou také poplatky za poskytované informace, které jsou v EU až tisícinásobně vyšší než v USA. To se ovšem tolik netýká ČR, kde díky zákonu o svobodném přístupu k informacím platíme pouze (až na výjimky) za náklady spojené s poskytnutím informací (nosič, kopie atd., tedy nikoliv náklady spojené s pořízením samotné informace, jak je často některými úřady proklamováno), za což Hernandez-Ros vyjádřil České republice pochvalu. V tomto směru je ovšem nutné poznamenat, že zástupce Evropské komise projevil sice dobrou znalost konkrétního českého zákona, ovšem v praxi je často nutné za informace veřejného sektoru v ČR platit nemalé částky, což se týká především geografických dat poskytovaných např. Českým úřadem zeměměřičským a katastrálním, Českým hydrometeorologickým úřadem či některých dat Českého statistického úřadu, který v současnosti prodává např. Registr ekonomických subjektů [17] za cenu 25 000 Kč, přičemž úřad se odvolává na svůj vlastní zákon o státní statistické službě, i když z hlediska oceňování informací bychom v něm podobnou částku či metodiku výpočtu hledali marně.

„Pokud se naučíme dále využívat informace již jednou vytvořené veřejným sektorem, přinese to prospěch celé ekonomice i občanům“, řekl Javier Hernandez-Ros, „otevřená a transparentní politika je pro rozvoj informačního trhu nezbytná“.

Dále vystoupil zástupce Ministerstva vnitra Jaroslav Svoboda [18], který ovšem dle očekávání nevnesl do diskuse žádné objevné myšlenky. Na jeho obranu je však nutno podotknout, že on sám jako vedoucí oddělení informačních služeb odboru informatizace veřejné správy MV nedisponuje téměř žádnou mocí, která by mu umožnila ovlivnit přezíravý postoj celého ministerstva, takže jeho vystoupení zcela odpovídalo v českých podmínkách běžné loajalitě úředníka mocného ministerstva. Jeho nadřízení se bohužel konference nezúčastnili, což také svým způsobem svědčí o celkovém postoji ministerstva k obecné problematice rozvoje informační společnosti. Svoboda alespoň uvedl, že je již zveřejněna analýza účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím, který bude na jejím základě v budoucnu novelizován. Bližší rozbor této (poměrně kvalitní a obsáhlé) analýzy vydá na samostatný článek, uveďme tedy pouze, že problematika PSI nebyla v zadání pro zpracování analýzy, a proto se jí příliš nevěnuje.

Zcela jinak pak působilo následující vystoupení zástupce Kraje Vysočina, vedoucího koncepčního oddělení odboru informatiky krajského úřadu Václava Jáchima [19]. Jeho prezentace potvrdila, že regionální autority dokáží reagovat na nové požadavky doby a informační společnosti mnohem pružněji než centrální vládní instituce, i když je pravdou, že region Vysočina je obecně považován za jeden z nejúspěšnějších krajů z hlediska inovací a rozvoje informační společnosti. Podobně jako ostatní vystupující také Jáchim zmínil hlavní problémy bránící bezproblémovému znovuvyužití informací z veřejného sektoru. Jedná se tradičně o neochotu úředníků, technologické nedostatky, absenci standardů, a především o nedostatečnou komunikace uvnitř veřejné správy i veřejné správy s občany a dalšími subjekty, což je v dnešní době spíše personální než legislativní problém.

Vynikající a zásadní příspěvek přednesl zástupce akademické obce, Radim Polčák [20] z Masarykovy univerzity, který se specializuje na české právo z oblasti informační společnosti. Vysvětlil, že český problém nespočívá ani tak ve špatné legislativě, jako v tzv. legislativní svévoli, což je velice vhodný termín popisující nejen tuto problematiku, ale obecnou legislativní kulturu v současné České republice. Každý subjekt veřejné správy si totiž v současné době zákon o svobodném přístupu k informacím vysvětluje po svém, tak jak zrovna potřebuje. Pokud je pak někdo s žádostí o určitá data odmítnut, neexistuje v ČR kromě Nejvyššího správního soudu žádná instituce, která by jasným způsobem rozhodovala o oprávněnosti požadavku, popř. odmítnutí poskytnutí požadovaných dat, což naprostou většinu odmítnutých subjektů odradí. V jiných státech EU je pak takovou institucí často obdoba našeho Úřadu pro ochranu osobních údajů.

Dále vystoupil Peter Druga [21], národní koordinátor projektu ePSIplus na Slovensku, který pouze konstatoval, že slovenská situace je podobná jako v ČR („ako cez kopierak“), možná ještě o něco horší, protože problematiku rozvoje informatizace společnosti si v posledních několika letech jako „horký brambor“ přehazovala dokonce tři ministerstva, v současné době je odpovědným ministerstvem dokonce Ministerstvo financí(!) SR, které ovšem pro problematiku informační společnosti vykazuje podobné „nadšení“ jako české Ministerstvo vnitra. Po Drugovi představila svůj příspěvek Dagmar Vránová [22] z pořádající agentury EPMA, která přehledným způsobem zmapovala situaci komerčního využívání PSI v ČR. Posléze vystoupil Jiří Hiess [23] z České asociace pro geoinformace [24], který pohovořil o své organizaci představující vcelku unikátní příklad české neziskové profesní organizace přímo zaměřené na znovuvyužití nejobsáhlejší rodiny PSI – geoinformací. Samotná problematika geoinformací nabízených veřejných sektorem by opět vydala na samostatný článek.

Na závěr konference vystoupil opět Chris Corbin, který na základě vyslechnutých informací, ale i na základě dlouhodobé spolupráce s pořádající agenturou EPMA bystře a pravdivě analyzoval [25] situaci v oblasti znovuvyužití PSI v České republice. „První věc, které jsem si povšiml, je to, že jsem dnes neslyšel žádnou zmínku o existenci nějaké politiky v oblasti sdílení dat,“ povšiml si Corbin. Tímto trefně zmínil zřejmě největší bolest českého e-governmentu. Tzv. základní registry veřejné správy, které by tento problém vyřešily, jsou „v plánu“ již mnoho let, ale stále se nepodařilo tuto myšlenku zrealizovat. Ministerstvo vnitra dnes bohužel realizuje projekt tzv.Czech Pointu, jakési pseudoaplikace postavené nad stále roztříštěnými registry veřejné správy, místo systémového řešení jednotných funkčních registrů české veřejné správy. „Opakované využití dat je jen jednou z forem sdílení dat, a proto politika sdílení dat jako taková musí být zřetelná. Musí se vytvořit, komunikovat a přizpůsobovat zkušenostem a nakonec dodržovat. Je potřeba zabývat se všemi možnými způsoby, kterými lze data sdílet, ať už je to mezi veřejnými institucemi navzájem, mezi veřejnými institucemi a společností k podpoře demokratických procesů nebo mezi veřejným institucemi a společností kvůli statutárním procesům nebo pro znovuvyužití,“ dodal Corbin.

Corbin si dále povšiml kontrastu mezi „nečinností“ české vlády a Ministerstva vnitra a „aktivitou“ regionu Vysočina, který dle jeho slov „pochopil, jaký ekonomický a společenský potenciál skrývá znovuvyužití PSI.“ Zároveň však přítomné ujistil, že podobné problémy jsou dnes po celé Evropě: „Vaše země je na tom podobně jako mnoho jiných států v Evropě, kdy existuje značná neochota ze strany ministerstev centrální (nebo federální) vlády chopit se vedení a využít příležitosti, kterou dává evropská směrnice. Zdá se, že je to příliš horké téma – politicky riskantní, vyžadující zdroje, které možná nelze získat, možná se jedná o nepochopení.“ Následně Corbin projevil až neuvěřitelný vhled do české situace z hlediska institucionálního zajištění rozvoje informační společnosti: „Chápu, že nedávné politické změny v české vládě, kdy došlo k restrukturalizaci některých institucí veřejného sektoru jako takových (pozn. aut.: Corbin měl na mysli zrušení Ministerstva informatiky), mohly přispět ke ztrátě dynamiky a poklesu aktivity, která byla patrná v předchozím období. Je velmi důležitá existence vícesložkového fóra, které je schopno přestát případné strukturální změny ve veřejném sektoru. K tomuto poznatku dospělo na základě zkušeností již mnoho států.“ Závěrem Corbin navrhl některé systémové změny: „Protože tento rok – 2008 – bude velmi důležitý v souvislosti se směrnicí o znovuvyužití a její revizí, nabízím vám několik návrhů, které byste mohli zkusit a posunout se dopředu v řešení této agendy zde v ČR, a to dříve než EK zahájí revizi Směrnice. Tím prvním návrhem je, aby se v oblasti znovuvyužití provedl podobný průzkum jako tomu bylo u zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento průzkum byste měli udělat raději dříve než později. Druhým návrhem je, aby MV vytvořilo fórum složené z mnoha subjektů zainteresovaných na znovuvyužití informací veřejného sektoru a uspořádalo sérii schůzek.“ Vzhledem k nepřítomnosti zástupců Ministerstva vnitra, kteří v tomto směru mohou věci skutečně realizovat, je vysoce pravděpodobné, že Corbinovy cenné rady zůstanou nevyslyšeny, ale samozřejmě naděje umírá poslední.

Po konferenci přímo následovala panelová diskuse, které se zúčastnili zástupci ČSÚ, MF, MV a MPSV společně se zástupcem jedné z největších společností zabývajících se ekonomickým znovuvyužitím PSI – společnosti Creditinfo Czech Republic a.s. [26] Jednalo se zřejmě o první podobnou diskusi zástupců veřejného a privátního sektoru na českém území, moderovanou Dagmar Vránovou z neziskové agentury EPMA. Diskuse ukázala, že komunikace je dnes nejdůležitějším aspektem obecného rozvoje čehokoliv a do budoucna je to dobrý příklad obecného řešení problémů české společnosti na všech myslitelných úrovních. Účastníci se shodli na tom, že v poskytování informací veřejné správy pro jejich další využití panují velké rozdíly, chybí jednotné postupy a základní metodické vedení. Zveřejňování dat na internetu je sice velkým přínosem pro občany, nemusí však být vždy vhodné pro další využití. Pokud nemohou komerční poskytovatelé získávat aktuální data v celém objemu, protože k on-line stahování nejsou kapacity přenosových linek dostatečně dimenzovány, hledají jiné cesty, jak data získat, ovšem uvítali by, kdyby toto nemuseli podstupovat a mohli si data regulérně koupit (jak je možné např. u zpoplatněných databází ČSÚ či adresního registru MPSV, který je na CD-ROM poskytován v kompletní podobě zdarma). Diskutéři se dále shodli na tom, že poskytování dat pro opakované využití je do značné míry závislé na kultuře veřejného sektoru a osobních postojích každého úředníka. V tomto směru chybí vzdělávací programy, které by tuto poměrně novou oblast činnosti veřejné správy kultivovaly.

Závěrem tohoto článku, který byl připraven exkluzivně pro komunitu informačních specialistů v České republice, uveďme poslední a zde již dále nekomentovaný citát Chrise Corbina: „Rád bych vám ještě jednou poděkoval a dodávám, že se těším na další setkání s vámi na dalších schůzkách podobných jako tato, které jsem se osobně zúčastnil a sledoval ji se zájmem. Pouze pokud se spojíme, můžeme kolektivně vyřešit některé problémy, o nichž jsme dnes slyšeli. Mnoho štěstí a děkuji.“

[27]

Zleva Chris Corbin, analytik ePSIplus, Javier Hernandez-Ros, vedoucí sekce digitálních knihoven a informací veřejného sektoru Evropské komise, tlumočnice AJ-ČJ

[28]

Zleva Václav Jáchim, vedoucí koncepčního oddělení odboru informatiky Kraje Vysočina, Jaroslav Svoboda, vedoucí oddělení informačních služeb odboru informatizace veřejné správy Ministerstva vnitra

[29]

Panelová diskuse, zleva Petr Němec, Creditinfo Czech Republic, Adam Furek, MV, Karel Lux, MPSV, Jitka Karpinská, MF